摘要：污染防治地方立法在生態(tài)環(huán)境工作中肩負著重要的使命, 是高度概括和抽象的國家上位法的有效補充, 具有更強的可操作性和地域特色?！稄V東省固體廢物污染環(huán)境防治條例》、《廣東省珠江三角洲水質(zhì)保護條例》等地方單行法均在具體的污染防治工作中發(fā)揮了重要作用。本文在系統(tǒng)梳理了若干國家和地區(qū)土壤污染專門立法、配套法規(guī)與標準、外圍法規(guī)及其典型特征的基礎(chǔ)上, 全面分析和對比了新頒布的《中華人民共和國土壤污染防治法》的立法現(xiàn)狀和制度設(shè)計, 認為中國土壤污染防治法是涵蓋預(yù)防和治理的復(fù)合型專門法規(guī)且需與外圍立法耦合發(fā)揮實效, 確立了以土地用途為導(dǎo)向的污染土壤管控與利用策略, 并強化水土耦合的協(xié)同治理思想。廣東省作為土壤污染立法先行省份之一, 起草完成了《廣東省土壤污染防治條例 (草案) 》, 草案在承繼國家上位法相關(guān)要求的基礎(chǔ)上, 更側(cè)重貫徹實施, 并在源頭預(yù)防、責任體系構(gòu)建、聯(lián)動監(jiān)管、區(qū)域特異性管控方面進行了完善和創(chuàng)新, 增強了地方立法的可操作性和地域特色。此外, 針對土壤污染高背景區(qū)域識別和管控、土壤環(huán)境備案制度界定及實施、固定額度罰款制度建設(shè)等土壤污染實際問題展開討論, 認為地方立法還需進一步界定相關(guān)概念, 配套有關(guān)政策措施, 探索更加靈活的財產(chǎn)罰機制。分析表明, 在中國土壤污染形勢嚴峻以及相關(guān)基礎(chǔ)薄弱的條件下, 《中華人民共和國土壤污染防治法》為土壤污染防治相關(guān)工作提供了建設(shè)性和針對性的制度方案, 而廣東省土壤污染防治地方立法的探索為推進廣東省土壤污染防治工作提供了強有力的依據(jù)和保障。該研究可為中國土壤污染防治決策管理和土壤污染防治法律體系構(gòu)建提供有意義的參考和借鑒。

依法治污、立法先行是長期以來國家及地方推進生態(tài)環(huán)境工作的一個重要思路, 地方性立法是高度概括和抽象的國家上位法的有效補充, 具有更強的可操作性和地域特色, 《廣東省固體廢物污染環(huán)境防治條例》、《廣東省珠江三角洲水質(zhì)保護條例》等地方單行法均在具體的污染防治工作中發(fā)揮了重要作用。與大氣、水污染防治不同, 土壤污染防治工作基礎(chǔ)薄弱, 家底不清、法規(guī)標準不健全、技術(shù)儲備不足等問題突出, 土壤污染的預(yù)防更復(fù)雜、管控更艱難、治理更緩慢, 土壤污染防治法律的缺失成為相當一段時期內(nèi)土壤污染防治相關(guān)工作推進的瓶頸, 土壤污染防治工作面臨巨大挑戰(zhàn)。2018年8月31日第十三屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第五次會議審議通過《中華人民共和國土壤污染防治法》 (以下簡稱《土壤法》) , 填補了土壤污染防治法律的空白, 使翹首等待土壤污染專門立法的業(yè)內(nèi)人士歡欣鼓舞。

廣東省地處亞熱帶, 氣候濕熱, 土壤的風(fēng)化淋溶作用強, 土壤酸化嚴重, 部分地區(qū)重金屬背景值高、活性強, 屬于重金屬的環(huán)境敏感區(qū)域。同時, 隨著社會經(jīng)濟的快速發(fā)展, 工礦企業(yè)排放和農(nóng)業(yè)面源等造成土壤污染持續(xù)累積, 土壤環(huán)境狀況總體不容樂觀。2015年, 廣東省被納入土壤立法試點省份, 較早啟動了《廣東省土壤污染防治條例》 (以下簡稱《條例》) 的起草工作, 并將《條例》納入省人大常委會立法工作計劃預(yù)備項目?！稐l例》草案分別于2018年3月和9月經(jīng)十三屆省人大常委會審議, 預(yù)計年內(nèi)頒布實施。本文在全面分析和比較國外土壤污染立法與中國《土壤法》在立法模式、制度設(shè)計、突出特點等差異的基礎(chǔ)上, 深入闡述了廣東省土壤污染防治的立法思路和探索, 并針對地方立法實踐中遇到的明晰監(jiān)管范圍、備案制度落實、罰則設(shè)置等實際問題展開討論, 為完善土壤污染防治管理體系及各地土壤污染防治立法提供決策參考。

1 國 (境) 內(nèi)外土壤污染立法現(xiàn)狀及比較

歐美等發(fā)達國家較早進入工業(yè)化時代, 其后工業(yè)化時代所面臨的土壤污染問題也比中國早, 他們根據(jù)本國國情和立法進程, 在不同層次、不同方面對土壤污染立法及制度建設(shè)有所突破, 美國、歐盟、荷蘭、日本等都已經(jīng)有了比較豐富的土壤污染防治經(jīng)驗和具體的土壤專門法律。《土壤法》在借鑒國外土壤污染立法經(jīng)驗的基礎(chǔ)上, 結(jié)合中國土壤污染防治工作實際形成, 在立法目的、立法模式、制度構(gòu)建等方面具有鮮明的特征。

1.1 涵蓋土壤污染預(yù)防與治理的復(fù)合型立法模式

《土壤法》采用復(fù)合型立法模式, 即將污染預(yù)防、風(fēng)險管控與治理修復(fù)置于同等重要的位置進行詳細規(guī)定, 這不同于多數(shù)發(fā)達國家和地區(qū)的土壤立法現(xiàn)狀, 他們多注重受污染土壤的治理、修復(fù)和再開發(fā)利用, 即采用單一的土壤污染整治法模式居多。如美國的《綜合的環(huán)境反應(yīng)、補償和責任法》 (Comprehensive Environmental Response, Compensation and Liability Act, CERCLA) 、日本的《土壤污染對策法》 (Japan Soil Contamination Countermeasure Law, SCCL) 、中國臺灣的《土壤及地下水污染整治法》 (Soil and Groundwater Pollution Prevention Law) 等。從制度設(shè)計上, 《土壤法》設(shè)置了土壤污染預(yù)防和保護專章, 構(gòu)建了土壤污染預(yù)防和保護的三道防線:一是前移土壤污染預(yù)防端口, 將土壤污染防治要求納入土地利用規(guī)劃、建設(shè)項目環(huán)境影響評價、土壤資源保護和利用等方面, 并明確了應(yīng)當采取的預(yù)防措施。二是以名錄制度強化重點排污單位監(jiān)管, 要求建立土壤有毒有害物質(zhì)名錄制度, 各地需結(jié)合實際制定并發(fā)布土壤污染重點監(jiān)管單位名單。三是針對礦山開采、固體廢物處理、污水處置、農(nóng)業(yè)投入品生產(chǎn)與使用、未利用地開發(fā)等的特點一一設(shè)置了土壤污染預(yù)防措施, 并明確了主管部門和企業(yè)的職責, 與相關(guān)專項外圍立法形成閉環(huán), 充分銜接。針對污染整治, 《土壤法》系統(tǒng)規(guī)定了土壤污染狀況調(diào)查、風(fēng)險評估、風(fēng)險管控、修復(fù)、效果評估、后期管理等土壤污染風(fēng)險管控和修復(fù)全過程的監(jiān)管要求, 規(guī)定農(nóng)用地分類管理制度、建設(shè)用地風(fēng)險管控和修復(fù)名錄制度, 明確了具體的風(fēng)險管控和修復(fù)措施及其污染防治要求。日本《土壤污染對策法》把污染區(qū)分為“需治理區(qū)”和“需報告區(qū)”, 前者須實施治理措施以消除潛在健康風(fēng)險, 禁止改變土地利用方式, 后者對存在污染但不危害公眾健康的土地, 允許再開發(fā)利用, 但改變土地利用方式時需向有關(guān)部門報告, 這與中國《土壤法》的分類管理制度有異曲同工之效。

1.2 土壤專門立法與外圍法律耦合的立法體系

如上所述, 目前《土壤法》是涵蓋了預(yù)防、管控和治理的復(fù)合型法律, 涉及水、大氣、固廢及化學(xué)品等要素, 同時又與農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、城市規(guī)劃、土地管理、標準技術(shù)、突發(fā)應(yīng)急等涉土內(nèi)容息息相關(guān), 相關(guān)監(jiān)管無法僅依靠一部法律來保障, 因此必須依賴相關(guān)外圍法進行綜合協(xié)同防治。從根本上講, 土壤是土地資源的構(gòu)成部分, 是水、大氣、固廢中污染物的承接載體, 也是農(nóng)產(chǎn)品品質(zhì)和營養(yǎng)之源, 多法合治是客觀需要 。表1梳理了部分國家或地區(qū)土壤污染專門立法情況。美國的《露天采礦控制及復(fù)原法》 (Surface Mining Control and Reclamation Act) 、《土壤篩選導(dǎo)則》 (Soil Screening Guidance, SSG) 等法律較好地構(gòu)成了《綜合的環(huán)境反應(yīng)、補償和責任法》 (CERCLA) 、《國家優(yōu)先控制場地名錄》 (National Priorities List, NPL) 等專門法律修正案的配套法律, 而《固體廢物處置法》 (Disposal of Solid Wastes Act) 、《清潔空氣法》 (Clean Air Act) 、《安全飲用水法》 (Safe Drinking Water Act) 等均涉及土壤污染預(yù)防, 與專門土壤立法形成有效制度呼應(yīng), 共同發(fā)揮控制土壤污染風(fēng)險的作用。日本有大量與土壤污染預(yù)防相關(guān)的外圍立法, 如《大氣污染防治法》 (Prevention and Treatment Law of Air Pollution) 、《廢棄物處理法》 (Law on Waste Disposal) 、《肥料取締法》 (Fertilizer Control Law) 等從不同方面阻斷新的土壤污染源, 進而達到預(yù)防土壤污染的目標 。專門立法和相關(guān)外圍法相結(jié)合, 既各有側(cè)重, 又相互呼應(yīng), 系統(tǒng)地規(guī)范了可能造成土壤污染的各種行為。目前, 中國已有《大氣污染防治法》、《水污染防治法》和《固體廢物污染環(huán)境防治法》等外圍立法對水、氣、渣等污染源進行規(guī)定, 配合專門的土壤污染防治法, 對影響土壤環(huán)境的潛在污染加以規(guī)制, 以適應(yīng)土壤污染防治相關(guān)需求。除此之外, 已經(jīng)出臺及即將出臺的一系列土壤污染防治相關(guān)部門規(guī)章、技術(shù)標準、地方配套政策等, 將共同形成土壤污染防治的監(jiān)管體系。

1.3 確立了土地用途導(dǎo)向的污染土壤管控及使用政策

美國超級基金法實施的初始階段, 最主要的目的是清除污染物, 實現(xiàn)永久修復(fù), 但由于受到高昂成本、技術(shù)水平和其他障礙的制約, 基于不同的環(huán)境場景和土地利用方式的風(fēng)險管理方法逐漸成為設(shè)定修復(fù)標準的主要考慮因素。隨著中國產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、化解過剩產(chǎn)能等工作的深入推進, 更多工業(yè)企業(yè)將會關(guān)停搬遷, 其遺留地塊需要實施及時有效的管控措施, 要求所有的污染地塊完全恢復(fù)到受污染前的狀態(tài), 將缺乏靈活性, 目前的經(jīng)濟和技術(shù)能力也無法實現(xiàn)該目標。因此, 《土壤法》結(jié)合目前實際要求, 延續(xù)國家《土壤污染防治行動計劃》 (以下簡稱《土十條》) 的思路, 按照“以質(zhì)量定用途”的原則, 將污染土壤治理與修復(fù)和土地再開發(fā)利用方式結(jié)合起來, 根據(jù)土地的未來用途確定土壤治理與修復(fù)目標, 建立適合不同土地利用方式下的污染土壤修復(fù)標準, 實施分類分級管理。在實際的污染土壤修復(fù)和土地開發(fā)過程中, 靈活確定污染土壤修復(fù)終點, 可以有效地降低治理費用, 通過污染土壤的風(fēng)險管控與修復(fù)實現(xiàn)城市搬遷污染地塊的再利用, 也通過土地再開發(fā)利用為土壤污染防治注入動力。

1.4 強化了水土耦合的協(xié)同治理思想

污染土壤與地下水的修復(fù)和管理常常被分開研究, 忽略了二者在生態(tài)功能上的聯(lián)系, 中國土壤環(huán)境修復(fù)實踐中, 普遍存在“重土輕水”現(xiàn)象, 這極易造成土壤的二次污染。尤其在中國南方地區(qū), 普遍存在地表水豐富、地下水水位淺的現(xiàn)象, 污染物更容易隨水流發(fā)生遷移, 地下水的環(huán)境調(diào)查和修復(fù)顯得尤為重要。《土壤法》規(guī)定了土壤環(huán)境監(jiān)測、土壤污染狀況調(diào)查、風(fēng)險評估、風(fēng)險管控及修復(fù)方案等均包括地下水的污染防治內(nèi)容, 首次從法律層面上強化了“水土一體”的治理思想, 有助于推動水土共治, 實現(xiàn)土壤與地下水的協(xié)同治理和管控, 進而保障公眾健康和生態(tài)安全。事實上, 美國的棕地修復(fù)也經(jīng)歷了從“重土輕水”到“水土共治”的轉(zhuǎn)變, 隨著對污染場地修復(fù)認識的提高及技術(shù)的不斷累積, 業(yè)界開始重視地下水修復(fù), 逐步發(fā)展到水土聯(lián)合修復(fù)。據(jù)統(tǒng)計, 自1982年以來的30年間美國超級基金資助修復(fù)的1 468個場地中, 單獨針對土壤進行修復(fù)的場地占14%, 地下水修復(fù)或地下水和土壤聯(lián)合修復(fù)的場地占59% 。

2 廣東省土壤污染防治立法思路與探索

廣東省土壤污染防治立法歷時3年多, 在總體思路上, 《條例》草案立足廣東省實際, 借鑒已有經(jīng)驗, 關(guān)注建設(shè)用地和農(nóng)用地兩個重點領(lǐng)域, 對未受污染土壤和未利用地實施優(yōu)先保護, 加強污染源頭控制, 防止新增土壤污染;對于已受污染土壤, 突出加強土壤的風(fēng)險管控和修復(fù)。在內(nèi)容規(guī)制上, 《條例》更側(cè)重貫徹實施, 同時增加了土壤污染防治重點區(qū)域、預(yù)防輸油管污染、預(yù)防廢棄電子產(chǎn)品污染、水污染環(huán)境監(jiān)管、信息備案與上傳等內(nèi)容, 細化了標準及技術(shù)規(guī)范、環(huán)境影響評價、預(yù)防農(nóng)業(yè)污染、土地收回及用途改變調(diào)查等內(nèi)容。表2梳理了國家立法與廣東省地方立法在土壤污染防治制度設(shè)計方面的對比情況。此外, 在《條例》起草過程中, 針對責任主體及聯(lián)動監(jiān)管、土壤污染源頭控制與預(yù)防、從業(yè)單位資質(zhì)、區(qū)域特性管控措施等中遇到的問題進行了充分考慮, 以期更好地強化地方立法的特色, 提高地方法規(guī)的可操作性。

2.1 土壤污染源頭控制措施更具針對性

《條例》草案對廣東省土壤污染貢獻比重較大的工業(yè)、礦業(yè)、輸油管、廢棄電子、農(nóng)業(yè)投入品等污染進行專條規(guī)范, 提出具體的預(yù)防措施及相應(yīng)的法律責任, 并通過項目布局論證、主體功能規(guī)劃、環(huán)境影響評價等將土壤污染防治監(jiān)管端口前移, 嚴把土壤環(huán)境保護與預(yù)防關(guān)口。此外, 落實《土壤法》相關(guān)要求, 《條例》草案規(guī)定制定轄區(qū)內(nèi)土壤污染重點監(jiān)管單位名錄, 定期對其進行土壤污染狀況監(jiān)測, 及時掌握土壤污染重點監(jiān)管單位的排污狀況, 為風(fēng)險預(yù)警提供重要依據(jù)。歷史已經(jīng)證明, 走“先污染、后治理”的發(fā)展道路必將付出巨大的環(huán)境和經(jīng)濟代價, 因此強化環(huán)境準入和監(jiān)管, 從事后治理轉(zhuǎn)變?yōu)槭虑邦A(yù)防, 從源頭上防止新增土壤污染, 顯得尤為重要。此外, 目前廣東省大部分受污染耕地尚難確定是否已切斷其污染源, 尤其在珠三角工業(yè)發(fā)達地區(qū)及粵北礦產(chǎn)資源開發(fā)區(qū)域, 若對未切斷污染源的受污染土壤開展治理修復(fù)措施則顯得本末倒置, 事倍功半。因此, 《條例》草案的重點和亮點在于將污染大戶作為污染預(yù)防與治理重點, 以行業(yè)等為依據(jù)有區(qū)別地進行監(jiān)管, 建立并實施土壤污染重點監(jiān)管單位名錄制度, 有效預(yù)防土壤新增污染。

2.2 構(gòu)建土壤污染責任體系并強化聯(lián)動監(jiān)管

在《條例》征求意見及審議中, 針對責任主體及部門聯(lián)動監(jiān)管的反饋意見有102條, 占反饋意見總數(shù)的31.4%, 足見土壤污染責任主體界定及部門聯(lián)動監(jiān)管的重要性, 也暴露出當前土壤污染責任體系不全、部門職責不清、責任邊界不明的現(xiàn)狀, 這也是《土壤法》立法過程中面臨的共性問題 ?！稐l例》草案中構(gòu)建了污染責任人、土地使用權(quán)人和管理部門認定為主體的土壤污染責任制度及其承擔責任的情形, 承接了《土壤法》中有關(guān)的責任主體承繼順序。一方面, 明確政府各部門對土壤污染防治的職責, 確立了生態(tài)環(huán)境主管部門對土壤污染防治工作實施統(tǒng)一監(jiān)督管理, 農(nóng)業(yè)農(nóng)村、自然資源、住房城鄉(xiāng)建設(shè)、垃圾污水處理等關(guān)鍵部門具體履責, 發(fā)改、經(jīng)信、財政等相關(guān)部門在各自職責范圍內(nèi)實施土壤污染防治監(jiān)督管理的部門管理體制, 并要求建立政府綜合協(xié)調(diào)機制, 協(xié)調(diào)解決土壤污染防治工作事項。另一方面, 確定了污染行為人、土地使用權(quán)人作為土壤污染責任主體的情形及順序, 并在法律責任中規(guī)定了土壤污染引發(fā)的責任承擔及糾紛解決方法;針對土壤污染責任人不明確或者存在爭議的地塊, 明確了農(nóng)用地由農(nóng)業(yè)、林業(yè)部門會同環(huán)保、國土部門認定, 建設(shè)用地由環(huán)保部門會同自然資源部門認定的機制。責任的承擔是實現(xiàn)土壤污染防治目標的重要保障, 發(fā)達國家都在土壤污染防治立法上規(guī)定了嚴格的責任制度。美國的超級基金法對土壤污染中的責任主體、歸責原則、責任追溯、責任連帶、責任代位等均有明確具體的規(guī)制, 因此被學(xué)者認為是有史以來最嚴厲的責任體系。相比之下, 《條例》草案已對責任主體、歸責原則、代為履行等有所規(guī)定, 但針對土壤污染治理責任的連帶問題和追溯性體現(xiàn)尚不明顯。

2.3 弱化土壤環(huán)境從業(yè)單位資質(zhì)要求

從業(yè)資質(zhì)一直是土壤修復(fù)行業(yè)內(nèi)廣泛關(guān)心的問題, 《條例》草案編制過程中, 有6.2%的反饋意見涉及從業(yè)單位資質(zhì), 建議明確環(huán)境調(diào)查、風(fēng)險評估、治理修復(fù)、修復(fù)效果評估等環(huán)境從業(yè)單位的資質(zhì)和門檻, 以保障工作質(zhì)量, 有效進行監(jiān)督管理。目前, 國家層面上沒有設(shè)立土壤修復(fù)從業(yè)資質(zhì)要求, 《土十條》提出“規(guī)范土壤污染治理與修復(fù)從業(yè)單位和人員管理, 建立健全監(jiān)督機制, 將技術(shù)能力強、運營管理水平低、綜合信用差的從業(yè)單位通過企業(yè)信用信息公示系統(tǒng)向社會公開”, 《土壤法》要求從事土壤污染狀況調(diào)查和土壤污染風(fēng)險評估、風(fēng)險管控、修復(fù)效果評估、后期管理等活動的單位, 應(yīng)當具備相應(yīng)的專業(yè)能力, 并對其所編制的報告的真實性、準確性、完整性負責。申請從業(yè)單位資質(zhì)屬于行政審批, 必須依法而行, 而當前中國正處于減少行政審批的改革趨勢, 立法對土壤污染修復(fù)提出資質(zhì)要求缺乏政策支撐。同時在土壤修復(fù)行業(yè)發(fā)展初期, 產(chǎn)業(yè)化市場尚未完全形成, 過早設(shè)立專門資質(zhì)可能會成為土壤污染修復(fù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的桎梏。因此, 忽略從業(yè)資質(zhì)門檻要求, 轉(zhuǎn)向強化從業(yè)機構(gòu)的監(jiān)督管理、明確法律責任、加強信息公開是現(xiàn)階段土壤修復(fù)行業(yè)健康發(fā)展的必然選擇。首先, 政府與行業(yè)組織聯(lián)合, 根據(jù)從業(yè)單位已有的條件、能力、人員、設(shè)備以及開展同類項目經(jīng)歷等條件, 篩選發(fā)布從業(yè)單位的推薦名錄, 從業(yè)單位自主申報進入推薦名錄;針對從事相關(guān)工作存在重大過失的, 要予以通報, 并從推薦名錄中刪除。江蘇、浙江、重慶、上海、廣州等地均已推行推薦名錄制度和監(jiān)管制度, 且效果明顯。同時, 業(yè)主單位為保障工作質(zhì)量, 也會對投標單位在環(huán)評資質(zhì)、工程資質(zhì)以及經(jīng)驗、能力等方面做一定要求, 這也是實踐中最為常見的方式。其次, 明確從業(yè)機構(gòu)的法律責任, 要求其對報告的真實性、準確性、完整性負責, 并對風(fēng)險管控、修復(fù)等活動結(jié)果負責。最后, 加強信息公開, 要求土壤環(huán)境調(diào)查、風(fēng)險評估、治理修復(fù)、環(huán)境監(jiān)理和效果評估等階段的關(guān)鍵數(shù)據(jù)、報告、結(jié)論等公開透明, 加強從業(yè)監(jiān)督、公眾監(jiān)督。

2.4 實施重點區(qū)域差異化管理為土壤污染防治提供制度空間

《條例》草案提出省、市可根據(jù)主體功能區(qū)規(guī)劃、區(qū)域土壤環(huán)境質(zhì)量狀況等, 劃定土壤污染防治重點區(qū)域, 并根據(jù)需要建立土壤污染綜合防治協(xié)調(diào)機制, 制定并實施重點區(qū)域土壤環(huán)境綜合治理方案。根據(jù)廣東省區(qū)域土壤環(huán)境質(zhì)量狀況, 初步可分為粵北礦產(chǎn)資源集中開發(fā)區(qū)域 (以韶關(guān)為代表) 、珠三角污染地塊再開發(fā)利用集中區(qū)域 (以廣州、佛山、東莞、深圳為代表) 、廢棄電子拆解集中區(qū)域 (以清遠、汕頭為代表) 以及土壤重金屬污染高背景區(qū)域 (以湛江、韶關(guān)為代表) ;而根據(jù)行業(yè)情況發(fā)展, 各市歷史重點行業(yè)及現(xiàn)行優(yōu)勢行業(yè)差異較大, 其相應(yīng)的土壤污染防治政策亦會有較大差異。同時, 各地經(jīng)濟發(fā)展情況差異較大, 相應(yīng)的土壤污染防治政策必然會有較大的差異。因此, 《條例》草案特異性地提出了土壤污染重點區(qū)域的概念, 為典型區(qū)域土壤污染防治工作提供一定的制度空間, 鼓勵各地因地制宜、量身定制適宜的土壤污染防治政策。

3 土壤污染地方立法關(guān)鍵問題討論

3.1 土壤污染高背景區(qū)域識別和管控還需進一步明晰

《土壤法》明確了土壤污染的界定, 是指人為因素引起土壤特性的改變, 進而影響土壤功能和有效利用, 危害公眾健康或者破壞生態(tài)環(huán)境的現(xiàn)象, 即高背景區(qū)域的土壤環(huán)境問題不屬于土壤污染的范疇, 高背景區(qū)域土壤的界定、環(huán)境情況及其監(jiān)管措施目前仍屬空白。但是, 在實際中, 土壤污染高背景區(qū)域的識別、高背景土壤的風(fēng)險管控及農(nóng)產(chǎn)品種植環(huán)境安全等問題, 給地方推動土壤污染防治各項工作造成了巨大障礙, 呈現(xiàn)“不管有風(fēng)險、監(jiān)管無措施”的窘境。根據(jù)新頒布實施的《土壤環(huán)境質(zhì)量建設(shè)用地土壤污染風(fēng)險管控標準 (試行) 》 (GB36600—2018) , 地塊土壤污染物超過篩選值, 但等于或者低于土壤環(huán)境背景值水平的, 不納入污染地塊管理, 而《土壤環(huán)境質(zhì)量農(nóng)用地土壤污染風(fēng)險管控標準 (試行) 》 (GB 15618—2018) 未對農(nóng)用地高背景值情況進行說明, 兩個國家標準未對高背景區(qū)域土壤的具體管控措施進行規(guī)范。今后, 待全國土壤污染狀況詳查完成后, 在摸清區(qū)域土壤環(huán)境質(zhì)量整體狀況后, 針對高背景區(qū)域土壤環(huán)境的監(jiān)管問題將是一個新的課題。

3.2 土壤環(huán)境備案制度實施還需做好政策配套

《條例》草案提出了針對土壤污染調(diào)查評估、風(fēng)險管控和修復(fù)效果評估等報告推行備案制度, 《土壤法》提出環(huán)保拆除、地塊環(huán)境調(diào)查、修復(fù)方案以及修復(fù)效果評估等環(huán)節(jié)的主要結(jié)果需在環(huán)保等相關(guān)部門備案, 但未針對備案制度的法律邊界及實施情形進行界定。備案, 又稱行政備案, 是指向主管機關(guān)報告事由存案以備查考, 中國現(xiàn)行法律法規(guī)未有對行政備案的權(quán)威界定。相關(guān)文獻表明, 行政備案是指行政機關(guān)為了加強行政監(jiān)督管理, 依法要求公民、法人和其他組織報送其從事特定活動的有關(guān)材料, 并將報送材料存檔備查的行為。因此, 對于行政備案的基本法律特質(zhì), 業(yè)內(nèi)基本一致的觀點是行政備案是一個講究形式審查和程序的法律行為, 申請人提供備案材料的作用是告知行政機關(guān)自己將要進行的某種行為和提供便于行政機關(guān)進行事后監(jiān)督的依據(jù), 行政機關(guān)對于備案材料僅僅具有形式審查的義務(wù), 報送材料的真實性由申請人負責 。然而, 在實際的土壤污染防治工作中, 為了保障土壤污染有關(guān)材料的質(zhì)量及決策的科學(xué)性, 各監(jiān)管部門對備案材料多是進行實質(zhì)性審查, 即對上報材料進行技術(shù)合理性評估, 并采用專家咨詢等方式進行實質(zhì)性審查, 賦予了備案行政許可的色彩, 違背了備案的本義。因此, 地方基于對土壤環(huán)境備案制度實施和事后監(jiān)督管理的雙重考慮, 還需做好有關(guān)政策配套, (1) 明確備案定位與目的。備案本質(zhì)是一種公示, 而非行政審批, 申請人將需要進行的行為活動告知行政機關(guān), 為事后檢查監(jiān)督提供資料或依據(jù), 履行法定義務(wù);備案實施機構(gòu)不得實施行政許可和行政確認, 應(yīng)以收集信息、存檔備查、事后監(jiān)管為目的。 (2) 明確備案程序、要求和審查方式。備案實施機構(gòu)需進一步明確備案程序、期限、文件目錄、備案文件范例等, 規(guī)定備案時限、審查內(nèi)容及備案后反饋機制, 并在其公眾網(wǎng)上公示。 (3) 規(guī)范備案后相關(guān)管理。針對備案歸檔、備案后監(jiān)管等進行具體規(guī)范, 采用檔案抽查、實地核查、責任倒查等方式, 履行完成行政備案的監(jiān)管職能。

3.3 探索構(gòu)建更加靈活的財產(chǎn)罰機制

《土壤法》針對違反土壤污染防治相關(guān)規(guī)定的行為, 明確了相應(yīng)的行為罰和財產(chǎn)罰機制, 財產(chǎn)罰規(guī)定以固定額度罰款為主, 如第八十七條規(guī)定:“違反本法規(guī)定, 向農(nóng)用地排放重金屬或者其他有毒有害物質(zhì)含量超標的污水、污泥, 以及可能造成土壤污染的清淤底泥、尾礦、礦渣等, 由地方人民政府生態(tài)環(huán)境主管部門責令改正, 處十萬元以上五十萬元以下的罰款;情節(jié)嚴重的, 處五十萬元以上二百萬元以下罰款”?！稐l例》也延續(xù)了這一財產(chǎn)罰的法律責任制度, 針對監(jiān)管部門、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者、土壤環(huán)境重點監(jiān)管單位、土壤污染者、環(huán)保拆除法律責任、第三方機構(gòu)、責任主體、以及不履行污染治理責任等進行了規(guī)定, 設(shè)定了固定額度的罰則。實際中, 即使是最高罰款的二百萬元也難以對造成的污染進行修復(fù), 因此, 在土壤污染地方立法中, 探索將損害評估制度納入罰款核算機制, 根據(jù)土壤污染情況和當?shù)亟?jīng)濟條件, 由第三方機構(gòu)針對環(huán)境損害情況、修復(fù)成本等進行評估, 最終確定罰款額度 。另一方面, 土壤污染具有隱蔽性、滯后性和難修復(fù)性, 會導(dǎo)致后期污染土壤風(fēng)險管控或修復(fù)費用大大增加, 采用單一固定額度的罰則存在明顯不足。因此, 除固定額度罰款外, 充分考慮環(huán)境損害評估、污染過程收益及后期管理等因素綜合進行罰款額度決策, 形成靈活且符合實際的財產(chǎn)罰機制, 是對現(xiàn)行法律的一大突破, 也更適合土壤這一特定介質(zhì)。然而, 目前關(guān)于非固定額度的環(huán)保相關(guān)法律責任主要是針對“沒收違法所得”和“突發(fā)環(huán)境事件造成的支付費用”, 二者需按照成本核算確定處罰費用, 由企事業(yè)單位和其他生產(chǎn)經(jīng)營者承擔, 而針對土壤污染造成的非固定額度法律責任設(shè)置, 尚較難突破。

4 結(jié)語

總體上, 面對土壤污染形勢嚴峻以及相關(guān)工作基礎(chǔ)非常薄弱的突出矛盾, 《土壤法》為土壤污染防治相關(guān)工作提出了建設(shè)性和針對性較強的制度方案, 廣東省土壤污染防治地方法在承繼國家上位法有關(guān)要求的基礎(chǔ)上, 在源頭預(yù)防、責任體系構(gòu)建、聯(lián)動監(jiān)管及區(qū)域特異性管控措施方面進行了完善和創(chuàng)新。雖然《條例》在概念界定、管理體制上還不夠完善, 但作為廣東省土壤污染防治地方性法規(guī), 具有一定的前瞻性、創(chuàng)新性和針對性, 彰顯了地方立法水平的進步和提升, 頒布后將會為推進廣東省土壤污染防治工作提供強有力的依據(jù)和保障。《條例》編制過程中的研究、探索和經(jīng)驗也可為中國土壤污染防治決策管理和土壤污染防治法律體系構(gòu)建提供有意義的參考和借鑒。

作者：常春英1，吳儉1，鄧一榮1，肖榮波1, 2*，李芳柏3，魏旭4

單位：1. 廣東省環(huán)境科學(xué)研究院；2. 廣東工業(yè)大學(xué)環(huán)境科學(xué)與工程學(xué)院；3. 廣東省生態(tài)環(huán)境技術(shù)研究所；4. 華南農(nóng)業(yè)大學(xué)人文與法學(xué)學(xué)院